Kaasav eelarve ei ole projektikonkurss vabal teemal

Kaasava eelarve juurutamine sai alguse 1989. aastal Brasiilias Porto Alegre linnas. Seal oli see osa reformidest, mille eesmärk oli vähendada linnaelanike elustandardite äärmuslikku ebavõrdsust. Tänapäeval kasutab kaasavat eelarvet umbkaudu 1200 omavalitsust New Yorgist Berliinini, kõigi nende läbivaks jooneks on eelarveprotsessi kui terviku tutvustamine ja kodanikele mõistetavaks tegemine. Kaasava eelarve käivitamine hõlmab kogukonna- ja linnaosapõhiste arutelude korraldamist, mille käigus kõrvutatakse linnaeelarve võimalikke prioriteete ja lõplik otsus nende kohta tehakse hääletades.

Märt PõderKuigi ka Tartu linnas katsetati 2013. aastal esimest korda Eestis kaasava eelarvega, on siit veel väga pikk tee kaasava eelarveprotsessini, nagu seda mujal maailmas mõistetakse.

Tartu pilootprojektis viljeldud kaasamise põhimõte oli väga lihtne: linn lubas garanteerida valikule väljapakutud investeerimisobjektidest kokku kuni 140 000 eurot ja linnaelanikud said pakkuda välja ideid investeeringuteks ning anda hääle ühe objekti poolt. Seejuures koostas 99,9% linnaeelarvest siiski linnavalitsus ning kaasaval eelarvel polnud suuremat pistmist tegeliku eelarveprotsessi või linnapea soovunelmaga, et „[kaasava] eelarve arutelud lähendavad kodanikke ja linnavõimu“ ja annavad neile „parema arusaamise eelarve koostamise võimalustest ja põhimõtetest“. [1]

Põhjus pole mitte ainult selles, et võrreldes maailmas tuntud hea tavaga kujundati protsess säästuvariandina, kus ei peetud vajalikuks korraldada linnaelanikele ei koolitusi ega arutelusid [2], vaid ka selles, et polnud mõistlikul määral läbi arutatud, mis üldse on kaasava eelarveprotsessi eesmärk.

Kui tavaliselt on linnakodanike osalemine eelarvekujunduses hajutatud terve aasta peale, et varuda aruteludeks võimalikult palju aega, siis Tartus alustati kaasava eelarve töörühma enda kokkupanemisega alles 2013. aasta kevadel. Praeguseks on kaasava eelarve protsessile läinud 30 220 eurot linna raha; sellest peaaegu poole ehk 14 820 euro eest telliti E‑riigi Akadeemialt uurimistööd, mille tulemusel pidi valmima rahvusvahelist head tava arvestav ja eri stsenaariume kaaluv tegevuskava ning metoodika ja protsessi täpne kirjeldus. [3]

Tegelikult kordab aga ainuke Tartu linna kodulehel pakutav kaasavat eelarvemenetlust tutvustav dokument oma põhiosas peaaegu sõna-sõnalt Ivar Tallo juba 2011. aasta kevadel EMSL kevadkoolis peetud ülevaadet ja sealsamas välja pakutud visandit kaasava eelarveprotsessi kohta[4]. Toonane ettekanne võttis hoopiski tagasihoidliku eesmärgi kujutada kaasavat eelarvemenetlust ette Eestimaa valdade tarvis, aga mitte suuruselt teise linna jaoks. Seetõttu pole ime, et toonase visandusega võrreldes Tartus pilootimiseks veelgi lihtsamaks nuditud eelarvemenetlus eiras peaaegu kõike, mida juhendmaterjali üldosas deklareeriti:

„Selle protsessi käigus toimuvad elanike arutelud nii näost näkku kohtumistel kui ka virtuaalkeskkonnas. Arutelud on ette valmistatud ja struktureeritud, protsess lõpeb hääletamisega sõelale jäänud variantide vahel. /---/ Isiklik osalus eelarveprotsessis loob selgema arusaama, millised on valikuvõimalused ja kuidas välja selgitada ühishuvi. Sellega koos paraneb arusaam avaliku võimu teostamisest ning suureneb võimu usaldusväärsus ja legitiimsus kodanike silmis.“ [5]

Selle kõige taustal võib julgesti ütelda, et Tartu pilootprojektil ei ole hoolimata nimelisest sarnasusest erilist pistmist ei kaasamise ega eelarvega. Kui jätta kõrvale kaasamist puudutav ilukõne ja eelarvestamisalane soovmõtlemine, siis korraldati kaasava eelarve nime all lihtsalt üks vaba teemaga projektikonkurss, kus lõpphääletus oli antud kohalike elanike kätte. Seejuures ei suudetud avalikus suhtluses ära otsustada, kas projekti eesmärgiks on „avada kohaliku eelarve kujundamine kodanike osaluseks“ [6] või luua „võimalik koht, kust oma heale ideele rahalist tuge saada“ [7].

Kuigi linnaelanike kaasamine eelarvekujundusse ja huvitavatele ideedele toetuse jagamine ei pruugi teineteist välistada, on nende erinevus nii põhimõtteline, et kui sellest tulenevad dilemmad pole selgelt läbi mõteldud, siis jääb ebamäärasusse hõljuma kogu kaasava eelarve projekti eesmärk.

Kui eesmärk oleks tõesti linnaelanike osalemine eelarvekujunduses, siis peaks see lisaks mingi hulga raha vabaksandmisele tähendama eelarve koostamise protsessi muutmist kodanikele läbipaistvaks ning võimalust teha selles protsessis reaalseid valikuid. Mõistlike valikute tegemiseks on aga vaja selgitada, mis üldse on linnaeelarve kavandis ettepandud valikute puhul kaalul.

Näiteks oli 2014. aasta eelarve puhul üheks põhiliseks vaidlusteemaks lasteaiakohad, mida pole suudetud linnaelanikele tagada juba rohkem kui aastakümne vältel. Vast valitud volikogu opositsioon tegi hulga ettepanekuid selle kohta, mismoodi eelarveridu selle probleemi lahendamiseks ümber tõsta [8], aga koalitsioon lükkas need tagasi.

Ideaalis tulebki just sellises olukorras mängu kaasav eelarvemenetlus. Linnaelanikud saavad ühe või mitme neid tõesti puudutava probleemi puhul võtta otsustamise enda kätte ja ütelda, et toimugu linna eelarves muidu mis tahes, see üks probleem tuleb lahendada. Näiteks võtta ja suunata vajalik hulk raha lasteaiakohtade loomisele.

Kuigi pilootprojektis kaasavale eelarvele eraldatud 140 000 eurot ei võimalda kuidagi lahendada lasteaiakohtade probleemi, kujutas toimunud protsess väiksemas mõõtkavas seda, mis oleks võinud toimuda ideaalis, sest kohe hääletuse alguses asusid esikoha pärast võitlusse lasteaedade mänguväljakute ühishange ja investeering kultuurikvartali heli-, valgus- ja videotehnikasse.

Ka nende kahe idee omavaheline vägikaikavedu väljendas linnarahva jaoks küsimust kaasava eelarvemenetluse eesmärgi kohta: kas linnal ning lasteaedadel kui selle allasutustel on eetiline teha kampaaniat linna raha jaotamiseks, kui linnal on niikuinii seaduslik kohustus lasteaedasid ülal pidada? Ehk üldistatult, kas kaasava eelarvemenetluse eesmärk on anda rahvale võimalus korvata linnavõimu otsustamatust oluliste eelarveliste küsimuste lahendamisel või on selle eesmärk linnavõimust sõltumatute uudisprojektide toetamine?

Vaidlused sellistes põhimõttelistes küsimustes tulenevad sellest, et linnavalitsus ei ole kaasava eelarve eesmärke piisavalt enda jaoks läbi mõtelnud. Pole jõutud arusaamisele, et linnaelanikud on otsustamisse kaasatud üksnes siis, kui nad tunnevad, et osalevad selles võrdsete partneritena. See on aga võimalik ainult siis, kui eelarveliste valikute tegemisel on linnaelanike laual seesama info, mis linnavõimul, sest ainult nii on võimalik mõista tehtavate valikute adekvaatsust. Sisuliselt tähendab see, et kaasava eelarve tegelikuks rakendamiseks on vaja eelarveprotsessi läbipaistvust linnaelaniku jaoks.

Selle saavutamine on aga keeruline, kuna eelarve pole läbipaistev isegi mitte volikogu komisjonide liikmete jaoks, kes peavad sellele oma heakskiidu andma. Linnaeelarve puuduliku lahtikirjutatuse ning vähese seostatuse tõttu arengukavade jt asjassepuutuvate dokumentidega olid Vabakunna esindajad sunnitud volikogus hääletama linnaeelarve kinnitamise vastu. Kaasava eelarve protsessis elementaarse läbipaistvuse tagamiseks tuleks aga esiteks osalevate ideede või projektide puhul lihtsasti kättesaadavaks teha kogu asjassepuutuv info alates iga projekti eelarvest kuni kontaktandmeteni lisaküsimuste esitamiseks. Samuti tuleks alati näidata projekti seos linnaeelarve ja arengukavadega, st mis üldise kategooria alla see projekt kuuluks ja mille arvelt selle jaoks raha võiks tulla.

Kaasava eelarvemenetluse raames peaks ideaalis määrama küll summa või protsendi eelarvest, aga mitte seda ühe iseseisva eelarvereana eraldama. Pigem tuleks anda linnaelanikele võimalus eelarvet kindla summa või protsendi ulatuses oma parema äranägemise järgi ümber mängida, st liigutada antud ulatuses summasid ühelt eelarverealt teisele ja esitada pakutud muudatuste kasuks argumente. Kui protsess on sel viisil linnaeelarvega otseselt seotud, siis tekib linnaelanikul ka vastutus hinnata projektide prioriteetsust: kas olemasoleva eelarve raames on olulisem hankida iga munitsipaallasteaia mänguväljakule üks uus õueatraktsioon või anda tõuge kultuurikvartali arengule?

Kui anda linnarahvale aega asju arutada, siis nad jõuavad üldiselt mõistlike otsusteni, seda iseäranis Tartu-suguses linnas. Minu arvates tegid linnaelanikud hoolimata korraldamata jäänud koolitustest, eelarvega seostamistest, etapiviisilistest aruteludest jms ka seekord mõistliku otsuse, sest arvestades linna kulutusi lasteaedadele oleks 140 000 eurot olnud ainult kübe, mis ei lahenda tegelikult kuidagi igipõlist lasteaiakohtade probleemi linnas, samal ajal kui kultuurikorraldusele eraldatava raha mastaabis annab toetus esitlustehnika hankimiseks jõudsa tõuke uute võimaluste tekkeks selles valdkonnas.

Ent tulemus võiks olla teistsugune, kui kaasava eelarve eesmärgid mõteldaks läbi, seostataks see tõepoolest tegeliku eelarvemenetlusega ja ümbermängitava raha suurusjärk oleks 5-10% kogu linnaeelarvest, nagu on see üldiselt kaasava eelarve tava nendes linnades, mida selles valdkonnas eeskujuks tuuakse.

Arvestades põhimõttelisi probleeme kaasava eelarve protsessiga on kaheldav, kas peab paika, et projektile 2013. aastal kulutatud 30 220 eurot olid tõesti ühekordsed kulud ning 2014. aastal saadakse läbi 7000 euro jao reklaami- ja korralduskuludega. Seda iseäranis selle valguses, et linnavalitsus nägi protsessi viltuvedamise põhjustena [9] eelkõige kasutatava inim- ja ajaressursi nappust, mida ei suudetud ületada isegi protsessi 2014. aastaks plaanitavast neli korda rohkem panustades.

Pilootprojekti edasiarendamisel tasub silmas pidada, et kaasav eelarve ei ole oma olemuselt mitte lihtsalt projektikonkurss vabal teemal, vaid demokraatlikkust suurendav instrument, mis peaks võimaldama linnaelanikel osaleda linna puudutavate oluliste otsuste tegemisel ka valimistevahelisel ajal. Teisisõnu, see peaks tugevdama arusaamist, et linn on meie oma, et kohalik elanik ja kogukond moodustavadki linna ja teavad kõige paremini, kuidas siinset elu korraldada, millised on eelarvelised valikud ja prioriteedid.

Linnaelanike ootused on igatahes kõrgele kruvitud ja järgmisel volikogu istungil loodavast kaasava linnajuhtimise komisjonist oodatakse reaalseid lahendusi nii kaasava eelarve vajakajäämistele kui ka muude tänapäevaste demokraatlikkust suurendavate instrumentide rakendamiseks Tartu linnas.

Valik olulisi etteheiteid

  • 14 820 eurot kulutati uurimistööle, mille tulemusi pole näha ei kaasava eelarve protsessi korralduses ega teoreetiliste kirjutiste kujul.
  • Kuigi kaasav eelarvemenetlus eeldab süstemaatilist arutelude korraldamist linnaeelarve prioriteetide üle, siis midagi sellist ei tehtud.
  • Hääletus on pigem kaasava eelarvemenetluse vormistamiseks lõppfaasis, protsessi peamine väärtus on hääletamisele eelnevates aruteludes.
  • Kaasavat eelarvet viidi läbi tavalise projektikonkursi kombel, seda ei seostatud tegelike eelarveliste valikutega ega käsitletud demokraatlikkust suurendava instrumendina.
  • Hoolimata linnavalitsuse poolt tunniprobleemidest inim- ja ajaressursiga plaanitakse järgmisel aastal läbi saada 7000 euroga reklaamiks ja korralduseks, kuigi sel aastal ei saadud sama tehtud 30 220 euroga.
  • Kaasava eelarve pilootprojekt Tartus moodustab vaid 0,1% 2014. aasta linnaeelarvest.

[1] http://www.tartupostimees.ee/1358186/urmas-kruuse-linlasi-kaasav-eelarve...
[2] http://www.delfi.ee/news/paevauudised/arvamus/imre-murk-heade-motete-lin...
[3] http://www.tartupostimees.ee/1184132/linn-ostab-nou-kaasava-eelarve-koos...
[4] http://avatudeestifond.wordpress.com/2011/03/24/kaasava-eelarve-stsenaar...
[5] http://www.ega.ee/files/keko_A4.pdf
[6] http://www.tartu.ee/?lang_id=1&menu_id=2&page_id=24650
[7] http://www.tartupostimees.ee/1358186/urmas-kruuse-linlasi-kaasav-eelarve...
[8] http://www.tartupostimees.ee/2634308/eelarveparandused-keskenduvad-laste...
[9] http://info.raad.tartu.ee/webaktid.nsf/0/E08DB8D689444E6CC2257C5A00371F40